Kulturminner i pressområder

Når utbyggingstakten har økt i byer og tettsteder det siste hundreåret, har dette samtidig ført til økt press mot kulturminnene. Undersøkelser har vist at kulturminner forsvinner i et urovekkende tempo over hele landet. Kulturminner og kulturmiljøer er uerstattelige kilder til kunnskap om menneskers liv og virke gjennom tidene, eller sagt med andre ord: De er en ikke-fornybar ressurs. Når en gravhaug, et kulturlag eller en bygning blir borte, forsvinner også for alltid den kunnskapen de bærer med seg, og samtidig muligheten som ligger i kulturminnene når det gjelder opplevelse og bruk.

	Halden i 1660, 1840 og 1990. Byens utvikling er et eksempel på den store økningen og endringen i arealbruken for norske byer og tettsteder gjennom de siste hundreårene. Mer intensiv bruk av arealene er ofte en stor trussel mot kulturminnene. Kilde: Stedsanalyse. Eksempel Halden. Utgitt av Miljøverndepartementet, 1996

Men det er ikke bare store, offentlige prosjekter som vegutbygginger, nydyrking, anlegg for boliger eller industri som fører til at kulturminner blir ødelagt eller forsvinner. Private kan også komme til å ødelegge kulturminner, noen ganger av vanvare, men dessverre også bevisst. Bygninger har blitt revet, selv om byggherren har visst at det var ulovlig fordi bygningen var fredet, eller en fredet gravhaug eller en steinalderboplass er blitt fjernet, kanskje fordi den lå i vegen for en planlagt ny garasje eller en ny veg.
Det er gjort flere undersøkelser de siste ti årene for å avklare hvor mange kulturminner som forsvinner, og hvilke inngrep som utgjør den største trusselen. Undersøkelsene tar utgangspunkt i tidligere registreringer av kulturminnebestanden på landsbasis.

Trusler mot arkeologiske kulturminner
Fra 1960-tallet ble det foretatt registreringer av arkeologiske kulturminner i forbindelse med utarbeidelsen av økonomisk kartverk (ØK). Over 58 000 kjente områder med til sammen ca. 300 000 arkeologiske kulturminner er merket med en rune-R på ØK-kartene. I 1997 ble det satt i gang en kontrollregistrering for å undersøke tapet av de automatisk fredede kulturminnene som var registrert gjennom ØK, og for å finne ut hvilke tiltak som forårsaket inngrepene. Rapportene fra de fire kommunene Trondheim, Voss, Tromsø og Skien var alarmerende. I Trondheim ble det i 1965 registrert 200 automatisk fredede kulturminner, og bare 41 var uten skader. Ved kontrollundersøkelsen i 1997 var det bare igjen 18 intakte kulturminner uten synlige skader. I Voss var det registrert 152 automatisk fredede kulturminner i 1979 og 1983. Kontrollundersøkelsen viste at åtte var fjernet, ti var skadet og bare 30 fornminner var uten synlige skader. I Tromsø viste undersøkelsen at bare 34 av 116 gravminner fortsatt var intakte. I Skien var ni av ti gravhauger fjernet eller ødelagt.

Ødeleggelse av kulturminner er ikke nødvendigvis av ny dato. Det er kjent at gravrøvere plyndret gravhauger allerede noen generasjoner etter at de ble anlagt, men dette førte vanligvis ikke til andre skader enn fordypninger i midten av haugene. Tidligere var det dessuten slik at inngrepene mot kulturminnene fordelte seg over et langt tidsrom, mens det nye i dag er at kulturminnene forsvinner stadig raskere. For Trondheims vedkommende antar man at 200 gravanlegg har blitt fjernet innenfor byens grenser i løpet av de siste 200–300 årene. Med det utbyggingspresset som har vært i de siste tiårene, har ødeleggelsene akselerert. Slitasjen og inngrepene har tiltatt sterkt i boligområder, og fortidsminner i jordbrukslandskapet dyrkes bort, slites ned eller reduseres til deponier og gror til med kratt. De samme tendensene gjelder for de andre kommunene i undersøkelsen. Hovedårsakene til ødeleggelsene er alle steder veganlegg, husbygging, landbruk og hagebruk. Hvis man ikke aktivt griper inn i denne utviklingen, er det stor grunn til å anta at vi ganske snart er helt uten intakte fornminner, og at de sannsynligvis vil være helt forsvunnet om noen hundre år.

Undersøkelsen gjaldt først og fremst fornminner, men situasjonen er ikke bedre for kulturminner fra middelalderen. Ingen steder er utbyggingspresset tydeligere enn i middelalderbyene, der store deler av dagens bebyggelse står direkte på restene av middelalderbyens sammenpressede jordlag og bygningsrester. Middelalderbyene opptar store arealer, og i de fleste tilfeller ligger restene av sentrumsbebyggelsen fra middelalderen i det samme området som sentrum av byen i dag. Det sier seg selv at middelalderens kulturlag derfor daglig blir utsatt for inngrep som kan ødelegge dem. De utsettes for rystelser fra tungtrafikk, utsettes for trykkskader ved ny høyhusbebyggelse og trues ved enhver graving i bakken i forbindelse med vedlikehold av ledningsnettet for vann, avløp, telefon og elektrisitet. Når man bygger nytt i disse områdene, har man i tillegg behov for fundamentering og drenering, noe som kan ødelegge sporene fra middelalderbyen fordi kulturlagene tørres ut og organisk materiale brytes ned.

Trusler mot de bygde omgivelsene
Kulturminnene over jorda – bygninger og anlegg – er ikke mindre truet av ødeleggelse, selv om de oftest er mer synlige og man derfor skulle tro at de i mindre grad uforvarende ble fjernet eller skadet. Med utgangspunkt i SEFRAK-registreringene som ble foretatt fra 1970-tallet, er det gjort undersøkelser for å avklare omfaget av skader og ødeleggelser på eldre bygninger.

SEFRAK-undersøkelsen omfattet alle bygninger og anlegg fra før 1900 (i Nord-Troms og Finnmark før 1940). Nittedal kommune i Akershus var den aller første kommunen som ble SEFRAK-registrert. En stikkprøve i Nittedal tjue år etter – i 1994 – viste at 21 prosent av de registrerte bygningene hadde forsvunnet. Av de bygningene som fortsatt var igjen, hadde 34 prosent vært utsatt for endringer, og fem prosent hadde fullstendig mistet sitt opprinnelige preg. Kontrollundersøkelsen viste ikke uventet at det er større press på eldre bygninger i tettbygde enn i spredtbygde strøk. Sammensetningen av bygningsmassen er også endret og avspeiler endringer i samfunnet og behov for nye typer hus. Nesten halvparten av alle vedskjul og vognskjul var borte, og låver og uthus er revet fordi jordbruksdriften er lagt om. Et gardsanlegg hvor bare hovedbygningen står igjen, har ribbet kulturlandskapet for noe viktig, og samtidig blir den historiske dimensjonen kraftig beskåret. Når vi vet at det legges ned flere tusen gardsbruk hvert eneste år, blir utfordringen å bruke disse overflødige bygningsmassene. Hvis de ikke brukes, vil de snart være borte.

I byene er også mange typer eldre bygninger forsvunnet. Det gjelder for eksempel for de gamle bygårdene, der det tidligere var mange bakgårdsbygninger som skur, utedoer og verksteder. Disse bygningene er etter hvert blitt overflødige, har fått endret bruk eller er blitt revet, kanskje for å gi plass til opparbeiding av fellesarealer for beboerene: en sittekrok, en liten hage eller en lekeplass. Deler av murgårdsbebyggelsen på Grünerløkka i Oslo er foreslått fredet, og bakgårdsbebyggelsen – der den fremdelels finnes – vil der inngå i fredningen som en del av det helhetlige kulturmiljøet. Nedbygging av industrien i byene har også ført til at mange gamle industribygninger er blitt borte. Mange av disse bygningene hadde stor arkitektonisk og historisk verdi, og enkelte er heldigvis sikret vern for framtida gjennom ny bruk. Det gjelder for eksempel gamle industribygninger ved Akerselva og på Aker brygge i Oslo.

Utbyggingspresset har ikke bare gått ut over enkeltbygninger, men også ført til at mange norske byer og tettsteder de senere årene har utviklet et tilfeldig og lite helhetlig preg. Den store økningen av biltallet i Norge har ført til at norske tettsteder de siste 50 årene har blitt bygd ut på bilens premisser. Flyt i trafikken har vært det viktigste, ikke hensynet til eksisterende bebyggelser og strukturer. Det tilfeldige preget har også sammenheng med utflytende bruk av arealer, og at nyere bygg og anlegg har form og materialbruk som bryter sterkt med det opprinnelige bygningsmiljøet. Sekstiårenes betongkloss av et samvirkelag ble kanskje bygd på en rivingstomt midt i gammel trebebyggelse med skråtak og smårutete vinduer. Stedenes formuttrykk, farger, materialbruk, reklameskilt og gatemøbler er andre elementer som ofte gir et forvirrende og rotete inntrykk i byer og tettsteder. Mangelen på helhet og plan må i mange tilfeller ses på bakgrunn av den raske utviklingstakten eller urbaniseringen som har skjedd i landet vårt de siste 25–30 årene. Men den må også ses på bakgrunn av de prioriteringene som er gjort, som ofte har gitt lite rom for stedstilpasning og liten omtanke for historisk tilpasning.

	Et typisk rotete norsk tettsted ?
	...og hvordan det kunne ha sett ut med en mer helhetlig planlegging og hensyn til natur og bygninger på stedet.

Offentlige tiltak
De spesielt utsatte kulturminnene i pressområder krever innsats på flere felter. Ikke minst er det en utfordring å få til vern og byutvikling på samme tid. For å verne middelalderbyenes kulturlag er det satt i gang et prosjekt for middelalderbyene Bergen og Oslo for å utvikle kriterier og metoder for bevaring av middelalderens bygrunn. Et tilbakevendende spørsmål er om, og i tilfelle hvordan, man kan tillate bygging oppå kulturlagene.

For bygninger og bystrukturer er det satt i gang en utredning av hvordan de kan være en ressurs for å fremme en bærekraftig utvikling - gjennom at bygningene brukes, får nye bruksområder og utvikles som grunnlag for næringsutvikling. Bygninger som brukes, vil også bli tatt vare på! Bygninger og andre kulturminner representerer ikke bare en unik kunnskapskilde til historien, men skjuler også tapt kunnskap om tidligere tiders byggeteknikk og vedlikeholdmetoder. Denne kunnskapen kan være verdifull for byggebransjen i dag når det gjelder å bygge sunnere og mer miljøvennlige hus med lang levetid og høy gjenbruksverdi. Andre prosjekter for vern av eldre bygninger går på økonomiske følger av bruk kontra riving av murgårdsbebyggelse, gjenbruk av bygningdeler og hensyn til kulturminner ved støyisolering av fasader.

Egne verneplaner er et annet tiltak for å ta vare på kulturminnene. For å ta ytterligere vare på kulturminner i fylkets og kommunens planarbeid har det vært et prøveprosjekt med utarbeidelse av fylkesvise verneplaner for kulturminner og kulturmiljøer. I første omgang har tre fylker (Telemark, Nord-Trøndelag og Østfold) utarbeidet slike verneplaner, og det er et mål at alle fylkeskommunene etter hvert skal komme etter. Det er dessuten utviklet egne temaverneplaner for en rekke offentlig eide bygninger og anlegg. Telenor, NSB og Kystdirektoratet har utarbeidet egne temaverneplaner for sine kulturminner, blant annet teleanlegg, jernbanebygninger og fyrstasjoner.

Myndighetenes program for miljøbyer (avsluttes i 2000) er et annet tiltak der vern av kulturminner er en viktig premiss. De fem miljøbyene er Tromsø, Bergen, Kristiansand, Fredrikstad og bydelen Gamle Oslo i hovedstaden. Miljøbyene skulle satse på en mer miljøvennlig praksis, og dette innebar både kulturmiljøforvaltning, areal- og transportplanlegging, sentrums- og lokalsamfunnsutvikling, avfallshåndtering og tilrettelegging av grøntstruktur. I alle miljøbyene er det satt i gang arbeid med å skaffe oversikt over kulturminner og kulturmiljøer. Både i Tromsø, Bergen og Kristiansand arbeider man med å innarbeide dette i kommunedelplaner og øvrige planprosesser. I Fredrikstad ble kulturminner og stedsformingshensyn ivaretatt i den nye kommuneplanen, og der arbeider man videre med en handlingsplan for kulturminner. I bydelen Gamle Oslo har miljøbysatsingen ført til opprustning av by- og bomiljøet og økt satsing på middelalderbyen. Oslo samarbeider også med Bergen, som også har store områder med middelaldersk bygrunn.

Vi har pekt på mange årsaker til at kulturminner forsvinner. Ulike trusler krever forskjellige typer tiltak. Manglende kunnskap og vilje er kanskje den største trusselen av dem alle, og det er derfor viktig å skape interesse og forståelse for verdien av kulturminner og kulturmiljøer både hos allmennheten og hos dem som i hverdagen steller med saker som på den ene eller andre måten berører kulturminnene.

Holdningene til kulturminner kan være i ferd med å endre seg. Flere større byggeprosjekter er blitt stoppet de siste årene på grunn av økt debatt om riving og aksjoner for å ta vare på kulturarven. I 1960-årenes Oslo ble en hel bydel – Enerhaugen – jevnet med jorda og erstattet av høyblokker. I 1990-årene kan Svartlamoen i Trondheim og debatten om bygging av opera på Vestbanetomta i Oslo stå som eksempler på en ny utvikling.

2 Kulturminner i kommunens plan- og byggesaksarbeid

Det kanskje viktigste vernearbeidet blir gjort der kulturminnene rent fysisk er plassert – i alle landets kommuner. Kommunen har gjennom plan- og bygningsloven hovedansvaret for forvaltningen av vårt fysiske miljø, og dette inkluderer også kulturminner og kulturmiljøer.

Kulturminneloven slår fast at arkeologiske kulturminner fra før 1537 og stående byggverk fra før 1650 er automatisk fredet. Nyere kulturminner (som bygninger og anlegg) kan etter kulturminneloven fredes ved egne vedtak, og dette gjelder også dersom det er snakk om større arealer, der det kan vedtas områdefredninger eller kulturmiljøfredninger. Men bare en liten del av alle kulturminnene kan få det spesielle vernet som ligger i fredning etter kulturminneloven. I de fleste tilfellene der det er spørsmål om vern, vedlikehold og bruk av kulturminner, må man bruke virkemidlene i plan- og bygningsloven.

Kulturminner i kommunens arealarbeid.
Gjennom plan- og bygningsloven har kommunen hovedansvaret for forvaltningen av det fysiske miljøet, inkludert kulturminner og kulturmiljøer. Med hjemmel i plan- og bygningsloven kan kommunen, i planarbeid og byggesaksbehandling, legge restriksjoner på bevaringsverdig bebyggelse og andre kulturminner. Etter kulturminneloven plikter kommunen også å sende søknad om riving eller vesentlig endring av ikke-fredede byggverk eller anlegg oppført før 1850 til fylkeskommunen eller Samisk kulturminneråd til uttalelse.

Kommunale planer
Alle kommuner skal ha utarbeidet en kommuneplan.Planen skal inneholde en kortsiktig og en langsiktig del. Den kortsiktige delen omfatter samordnet handlingsplan for sektorenes virksomhet de nærmeste årene. Den langsiktige delen omfatter mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Planen er juridisk bindende og gir derfor kulturminner vern dersom de er nevnt eller avmerket. Mange kommuner har også utformet kommunedelplaner for sentrumsområdet i kommunen, som ofte har verneverdig bebyggelse. Kommuner kan også ha utarbeidet egne temaplaner som for eksempel omhandler kulturminner og kulturmiljøer, med et eget temakart der kulturminnene er tegnet inn. Fylkeskommunen kan utarbeide en egen fylkesdelplan for kultur, og den legger føringer for kommunens planarbeid, siden den skal være retningsgivende for kommunal, fylkeskommunal og statlig virksomhet i fylket.

Plan- og bygningsloven gir kommunene anledning til å vedta reguleringsplaner for bevaring av områder med bygninger som skal bevares på grunn av historisk, antikvarisk og annen kulturell verdi. En slik regulering til spesialområde bevaring kan omfatte større og mindre områder, og i reguleringsbestemmelsene til planen er det anvist hvordan den eldre bebyggelsen skal bevares og vernes. Det kan også utformes bebyggelsesplaner som fastlegger arealbruk og regler for utformingen av bygningene. Registrerte automatisk fredede kulturminner, som for eksempel gravfelt og middelalderens kulturlag, som berøres i en reguleringsplan, kan enten reguleres til spesialområde bevaring eller frigis mot vilkår om utgravninger. Kulturminner kan også vernes indirekte, dersom de ligger innenfor områder der det allerede er lagt restriksjoner eller vern i planene, for eksempel gjennom det som i kommuneplanen er avsatt til LNF-områder (landbruk, natur og friluftsliv), men dette gir ikke fullgod beskyttelse.

De fleste byene i Norge har områder som er regulert til spesialområde bevaring. I trehusbyen Risør valgte kommunen å regulere hele sentrum, med 586 bygninger, til spesialområde bevaring.

Kulturminnekart for bydelen Gamle Oslo som angir områder vernet etter både kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Kilde Kulturminnekart for Gamle Oslo. Utgitt av Miljøbyen Gamle Oslo og Byantikvaren i Oslo, august 1999.

Plan- og bygningsloven har også bestemmelser om konsekvensutredninger (KU). Den som planlegger større utbyggingstiltak, for eksempel veganlegg, industrianlegg, større bygg eller lignende, må utarbeide en konsekvensutredning. En KU skal kunne gi svar på tiltakets innvirkning både på miljø, naturressurser og samfunn – i tråd med plan- og bygningslovens intensjoner i slike saker. Særlig er samferdselstiltak vanskelige og komplekse, og en konsekvensutredning er ofte helt nødvendig for å fange opp alle vesentlige problemstillinger ved utbygging.

Kulturminnene i området skal alltid utredes før tiltaket settes i gang. Utbygging av flyplassen på Gardermoen, ilandføring av olje på Kårstø og E18 gjennom Oslo og Vestfold er eksempler på noen slike KU-prosjekter i senere tid. Alle steder ble det foretatt undersøkelser for å kartlegge hva som fantes av arkeologiske kulturminner og kulturminner fra nyere tid, før utbygging startet, og hvilke konsekvenser tiltaket ville få for disse kulturminnene.

Det forutsettes at man kontakter kulturetaten i fylkeskommunen for å få opplysninger, veiledning og råd når man skal lage konsekvensutredninger. Både når det gjelder KU og planarbeidet generelt, er det viktig at kunnskap om kulturminner trekkes inn i arbeidet, og at de utredes så tidlig som mulig, slik at de kan innvirke på prosessen fra starten av. På den måten kan man tidlig avdekke konflikter og finne fram til gode løsninger gjennom å gjøre rede for aktuelle alternativer og tiltak som kan avbøte skader og ulemper.

Det ble utarbeidet konsekvensutredning (KU) i forbindelse med at ny stamvei ble anlagt gjennom Lærdal og Aurland i Sogn og Fjordane. Markeringene viser arkeologiske kulturminner registrert i Lærdal. De nye registreringene i KU'en førte til ny kunnskap om historien på stedet, og flyttet grensen for den første bosettingen i Lærdal med ca 1500 år, til ca 1800 f.Kr.

Når det gjelder byggetiltak, skal bygningsrådet i henhold til plan- og bygningsloven sikre at bygningens ytre bevares så langt det er mulig med hensyn til historisk, arkitektonisk eller annen kulturell verdi. I tillegg kan "skjønnhetsparagrafen" i plan- og bygningsloven brukes til å nekte byggetiltak som ikke tilfredsstiller rimelige skjønnhetskrav både for bygningen i seg selv og i forhold til omgivelsene.

I "skjønnhetsparagrafen" står det: "Kommunen skal se til at ethvert arbeid som omfattes av loven, blir planlagt og utført slik at det etter kommunenes skjønn tilfredsstiller rimelige skjønnhetshensyn både i seg selv og i forhold til omgivelsene. Tiltak etter denne lov skal ha en god estetisk utforming i samsvar med tiltakets funksjon og med respekt for naturgitte og bygde omgivelser. Skjemmende farger er ikke tillatt og kan kreves endret. Kommunen kan utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven: "(Plan- og bygningsloven § 74 nr. 2).

Dette betyr at kommunene, når de legger planer for bruk av areal innenfor kommunegrensen, skal ta estetiske hensyn. Loven gjelder også ombygginger, oppussing av hus, utskifting av bygningselementer, offentlige veganlegg og andre konstruksjoner. Kommunene har plikt til å avvise tiltaket hvis det ikke har god estetisk utforming, og som vi ser av loven, gjelder dette både kvaliteten på bygningen i seg selv og bygningens tilpasning til omgivelsene eller stedet.

Til tross for vernemulighetene i plan- og bygningsloven kommer verneinteressene i mange tilfeller for sent inn i byggesaksbehandlingen. Å undersøke på forhånd om det er knyttet verneinteresser til byggetiltaket, vil i mange tilfeller forhindre konflikter mellom utbygger- og verneinteresser.

Dersom kulturminneforvaltningen ikke synes at det er tatt tilstrekkelig hensyn til vern av kulturminnene i kommunens planarbeid, kan de fremme innsigelse, protestere, få saken opp til ny behandling eller bruke fredning som virkemiddel. Kulturminneforvaltningen kan, dersom det er viktig å ta vare på kulturminnet, benytte kulturminneloven til å vedtaksfrede en bygning eller et område, eller utvide sikringssonen ved et automatisk fredet kulturminne. Kulturminneloven er en særlov og derfor et sterkere virkemiddel enn plan- og bygningsloven.

I plan- og bygningsloven er det lagt opp til at alle berørte parter som har interesse i en plansak, skal være sikret medvirkning. Planen blir lagt ut til offentlig høring, og den blir ellers offentliggjort i minst to aviser som er alminnelig lest på stedet. Innvendinger mot planer kan fremmes på ulike måter:

• Alle privatpersoner har anledning til å komme med protester, som kan påvirke de kommunale organers planvedtak.
• Private og offentlige kan gi faglige råd, som også kan påvirke planvedtak.
• Offentlig instanser kan fremme innsigelse, noe som har rettsvirkning og innebærer at kommunen ikke kan godkjenne planen. For kulturminner er retten til å fremme innsigelser lagt til regional kulturminneforvaltning i fylkeskommunen, Samisk kulturminneråd eller Riksantikvaren.

Ved offentlige høring skal planene vises på egnet sted som på rådhuset, biblioteket eller posthuset. Kilde: Illustrasjon av Eldbjørg Ribe i Miljøverndepartementet: deltakelse og innflytelse - Om medvirkning i kommunal planlegging. 1991.

Stedsanalyse
I plan- og bygningsloven forutsettes det at kommunenes planer og tiltak bygger på nødvendig stedskunnskap. Slik kunnskap kan kommunene få gjennom å foreta stedsanalyser. En stedsanalyse er en systematisk sammenstilling av kunnskapen om et sted for å forstå stedets historie, nåværende situasjon og framtidsmuligheter. Stedsanalyse bør foretas også for mindre utbygginger, og like mye for tettsteder som for byer. I tettstedene blir bygninger og andre enkeltelementer ekstra viktige for helheten: Fjerning av noen få hus, flytting av en husrekke for å utvide vegen eller utfylling i bryggeområdet for å utvide en ferjekai kan radikalt endre stedets karakter.

Stedsanalyser er brukt for en rekke norske byer og tettsteder med godt resultat. I Brumunddal førte stedsanalysen blant annet til egne retningslinjer når det gjelder å ta hensyn til eksisterende arkitektur ved bygging av nytt, og til en anbefaling om at eldre bebyggelse blir båndlagt ved at det utarbeides en reguleringsplan med formål spesialområde bevaring. I Sykkylven deltok innbyggerne aktivt i deler av stedsanalysen; blant annet jobbet en skoleklasse med sentrum og området rundt skolen. Som direkte resultat av stedsanalysen i Sykkylven ble et planlagt helse- og sosialsenter foreslått flyttet, etter at analysen viste at byggingen ville komme i konflikt med verneinteressene: Området viste seg å inneholde tufter etter førhistorisk bosetning.